Regulamentação das Medidas Provisórias

Tem recebido acolhida o termo presidentismo, que cunhei, para designar a degeneração do presidencialismo, no Brasil, pelo excesso de poder concentrado nas mãos do Presidente da República. Em verdade, não temos presidencialismo, mas sim presidentismo, pois – em virtude do exagero de poderes inseridos na competência do Executivo – não temos um "presidente da república", mas uma "república do presidente". Essa é uma das causas dos males que afligem o Estado brasileiro, repercutindo não só nas relações entre o Legislativo e o Executivo, mas envolvendo até o Judiciário. Sem dúvida, o desregramento das medidas provisórias muito contribuiu para agravar essa situação crítica. Daí, o motivo por que deve ser aplaudida a Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, que finalmente veio a regulamentar as medidas provisórias, impondo as adaptações necessárias à prática desses atos legislativos por um sistema de governo não-parlamentarista.

Por essas modificações – que até as deixam mais restritivas que o antigo decreto-lei – as "medidas" passam a ser realmente "provisórias".

O texto aprovado, contido na Emenda Constitucional n. 32, de 2001, além de alterar o caput do artigo 62, apõe-lhe doze parágrafos. O caput passa a ter a seguinte redação: Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. Não mais se exigirá convocação extraordinária do Congresso Nacional, se estiver em recesso, pois, pelo § 4^o, a contagem do prazo de vigência da medida provisória ficará suspensa durante os períodos de recesso do Congresso Nacional, que são os intervalos em que os congressistas não estão reunidos ordinariamente (conforme estabelecido no caput o artigo 57 da Constituição Federal), nem estejam reunidos por convocação extraordinária (em conformidade com § 6^o do mesmo artigo 57).

O § 1^o estabelece as limitações materiais. No seu inciso I, veda edição de medidas provisórias relativas a: a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; b) direito penal, processual penal e processual civil; c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvada a abertura de crédito extraordinário para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, conforme previsto no art. 167, § 3^o da Constituição Federal. No inciso II, esse mesmo § 1^o veda medida provisória cuja matéria vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro. Ainda no mesmo § 1^o, nos incisos III e IV, estão vedadas as medidas provisórias sobre matéria reservada a lei complementar, bem como sobre matéria já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. Acrescente-se aqui, no que concerne às limitações materiais para edição de medidas provisórias, que o polêmico artigo 246, acrescido à Constituição Federal pelas Emendas n. 6 e n. 7, de 15 de agosto de 1995, foi mantido, mas com a seguinte regulamentação: É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1^o de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive.

O § 2^o adicionado ao artigo 62 estabelece que a medida provisória que institua ou majore impostos só produzirá efeito no exercício financeiro seguinte, se houver sido convertida em lei até o último dia do exercício em que foi editada; mas, com exceção das medidas provisórias que instituam os impostos de competência da União referidos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 e no inciso II do art. 154, a saber, impostos sobre importação ou exportação de produtos, bem como sobre produtos industrializados ou operações de crédito, câmbio e seguro, ou operações relativas a títulos ou valores mobiliários, assim como impostos extraordinários na iminência ou ocorrência de guerra externa. Nestes casos, excepcionalmente, a medida provisória de matéria tributária poderá produzir efeitos no próprio exercício financeiro em que for editada.

O § 3^o dilata o tempo da provisoriedade, fixando novo prazo para a perda de eficácia das medidas provisórias, que será de sessenta dias, contado da publicação e prorrogável só uma vez por igual período, conforme o § 7^o, do qual se depreende que essa prorrogação será automática, se no prazo de sessenta dias contados da publicação a medida provisória não tiver sua votação encerrada nas duas casas do Congresso Nacional. Findo o prazo original de sessenta dias e sua única prorrogação, ou seja, passados cento e vinte dias de vigência, se a medida provisória não for convertida em lei, perderá eficácia retroativamente, desde a sua edição, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas dela decorrentes. Se esse decreto legislativo não for editado até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória, o § 11 determina que as relações jurídicas constituídas, resultantes de atos praticados durante sua vigência, continuarão sendo por ela regidas. Por outro lado, segundo o § 12, se o projeto de conversão em lei for aprovado com alteração do texto original da medida provisória, está se manterá integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto. Ademais, de acordo com o art. 2^o da Emenda n. 32, de 2001, as medidas provisórias editadas antes da publicação dessa Emenda continuarão vigorando até serem revogadas por medida provisória ulterior ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional.

Já pelo § 6^o, acrescentado ao artigo 62 por esta Emenda n. 32, de 2001, se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados da publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas – até que se ultime sua votação – todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

Por sua vez, acatando o modelo fixado no artigo 64, o § 8^o acrescido ao artigo 62 determina que as medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados, tal como ocorre com todas as proposições legislativas do Presidente da República.

O § 9^o incumbe a uma comissão mista de deputados e senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada casa do Congresso Nacional.

O § 10 veda a reedição, na mesma sessão legislativa anual, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

Enfim, uma notícia das mais alvissareiras: segundo o § 5^o, a deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. Com isso, o § 5^o cria e impõe uma condição importante: o juízo de admissibilidade. Vale dizer: a deliberação de cada casa do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. Nesse juízo, certamente, além de averiguar se foram respeitadas as limitações materiais e outras condições, o Congresso Nacional também verificará o atendimento dos pressupostos de relevância e urgência que justificam a edição da medida provisória. Essa verificação é importante, pois é fato notório que têm sido editadas medidas provisórias sem a relevância e a urgência que as justificariam.

Tem-se dito que a relevância e a urgência são pressupostos discricionários – não arbitrários, mas discricionários – a juízo do Presidente da República, não podendo ser objeto de exame por outros Poderes. Deve-se fazer a exata diferença entre discricionariedade e arbitrariedade, residente no fato de ser esta uma decisão tomada contra a lei ou fora dos parâmetros da ordem jurídica, ao passo que a discricionariedade configura uma opção tomada no espaço de uma liberdade de decidir e agir concedida e garantida pela ordem jurídica. Discricionariedade implica agir com liberdade de opção, decisão e ação, mas dentro de parâmetros jurídicos.

Feita essa distinção, cabe perguntar: quais os parâmetros jurídicos que se podem estabelecer para pautar a discricionariedade do julgamento de relevância e urgência, pressuposto das medidas provisórias, e evitar que ele caia na arbitrariedade?

Quanto à relevância, não é fácil fixar algum parâmetro objetivo e, se não for possível fixá-lo, deve-se confiar no critério de prudência do Chefe do Poder Executivo. Mas, quanto à urgência, creio ter um parâmetro a propor, que é bastante objetivo e parece-me altamente aceitável.

Sabemos que – segundo os quatro parágrafos do artigo 64 – o Presidente da República pode solicitar REGIME DE URGÊNCIA para apreciação de projetos de sua iniciativa. Esse prazo é de noventa dias, sendo quarenta e cinco dias para cada casa do Congresso Nacional, devendo-se somar mais dez dias, caso tenha a Câmara dos Deputados de apreciar emendas vindas do Senado Federal.

Portanto, ao todo, soma cem dias o prazo fixado constitucionalmente para o regime de urgência na apreciação de projetos de lei propostos pelo Chefe do Executivo. Aí está o parâmetro da urgência. Vale dizer: a urgência deve ser tal, que o ato legislativo não possa sequer ser elaborado mediante um projeto de lei proposto pelo Presidente da República em regime de urgência. Ou seja, tão premente seja a necessidade da legislação, que não seja possível esperar cem dias. Realmente, aí se tem uma real urgência. Nesta hipótese, atendido esse parâmetro, justifica-se a edição da medida provisória. Fora daí, sucede o óbvio: se não for tão urgente que se possa esperar cem ou mais dias, então deve o Presidente, em vez de editar medida provisória, enviar ao Congresso um projeto de lei, solicitando o regime de urgência previsto nos parágrafos do artigo 64.

Ao fim, sobreleva uma conclusão primordial: exatamente porque o Presidente da República não atendia a esses pressupostos de relevância e urgência é que sobreveio a banalização das medidas provisórias, fato que contribuiu grandemente para a exacerbação do presidentismo brasileiro. Assim, creio, entre os dispositivos da Emenda n. 32, de 2001, merece peculiar atenção o § 5^o que cria uma condição importante: o juízo de admissibilidade.

Esse parágrafo, vale repeti-lo: A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos. Nesse juízo, além das limitações materiais e outras condições, o Congresso Nacional também verificará os pressupostos de relevância e urgência que autorizam a medida.

Anteriormente, tantas foram as medidas editadas inconstitucionalmente, vazias de relevância e urgência, que o Legislativo e o Judiciário deixaram de examinar esses pressupostos, dando-os como próprios da discricionariedade do Presidente da República e inquestionáveis pelos outros Poderes. Contudo, agora, por força da Emenda n. 32, de 2001, esse exame não só pode, mas deve ser feito. Trata-se de pressupostos constitucionais plenamente controláveis e não de poderes incontroláveis do Presidente da República. Insista-se: porque esses pressupostos não foram controlados, é que proliferaram medidas provisórias sem nenhuma relevância ou urgência, banalizando o instituto e exacerbando o presidentismo brasileiro. Agora há norma imperativa. Não deixa opção. A Emenda diz que a deliberação dependerá e não, simplesmente, poderá ser precedida de juízo prévio. O juízo prévio sobre o atendimento dos pressupostos da medida provisória é dever constitucional do Congresso Nacional, ao qual cabe, sem dúvida alguma, verificar a relevância e a urgência da medida provisória. Igualmente, o Supremo Tribunal Federal poderá apreciar esses pressupostos.

No âmbito legislativo, compete ao próprio Congresso Nacional zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes (artigo 49, inciso XI). No caso das medidas provisórias, tal competência se tornou obrigação constitucional. Cumprindo-a, o Congresso dará um passo firme para superar o presidentismo brasileiro: as medidas, enfim, serão provisórias.