O desenvolvimento de uma nação será favorecido na proporção em que a sua constituição jurídico-formal for adequada ao seu contexto histórico social. Por isso, um dos problemas maiores que o Direito Constitucional enfrenta é o da conformidade entre a paisagem constitucional, vista no texto normativo, e o país real, encontrado no contexto histórico.

Há constituições que brotam como árvores jurídicas das raízes históricas. Assim, a velha Constituição britânica – e com ela o parlamentarismo. Assim, a velha Constituição norte-americana – e com ela o presidencialismo. Aí, a história sustenta a constituição desde o nascimento. A constituição desponta pequena, genérica e sucinta, em um ou alguns textos escritos. Depois, expande-se, atualiza-se, por obra dos costumes e da jurisprudência. O texto inicial torna-se tronco. As ramificações nascem, mas sempre presas à realidade social e ao tronco original, que também surgiu da necessidade histórica. Nessas condições, a constituição se movimenta em torno de um núcleo estável, de modo a ser sempre nova, sem deixar de ser a mesma. Por isso, dizer que hoje a Constituição dos Estados Unidos é a mesma de 1787 é dizer meia-verdade. É a mesma e não é. Basta notar como tem variado, ao longo da história norte-americana, a aplicação constitucional acerca de questões de capital importância, como a pena de morte, a igualdade racial, os poderes da União etc. O mesmo vale para a Constituição britânica, que também se apoia em textos escritos, como a Magna Carta, o Bill of Rights e outros, em torno dos quais tem evoluído, segundo a necessidade histórica, por ação dos costumes e da interpretação. Esse tipo de constituição jurídica, arraigada naturalmente na história de um povo, pode-se chamar constituição histórica.

Em sentido contrário, outras constituições jurídicas adotam institutos, não inferidos das próprias condições nacionais, mas transferidos de outras nações tidas como modelares naquele momento. É a imitação. No Brasil, foi o caso da federação, em 1889, e do presidencialismo, em 1891. Poderá vir a ser o caso do parlamentarismo. A esse tipo de constituição jurídica cabe chamar de constituição transplantada, em contraposição à constituição histórica.

Desde logo, convém notar que a transplantação constitucional, não se revestindo daquela íntima coerência do direito legislado com a tendência histórica, pode revestir-se de puro casuísmo – que nem sempre será um casuísmo puro – pois, se às vezes a transplantação atende ao idealismo de consertar o Estado segundo o modelo estrangeiro, outras vezes serve apenas para acomodar situações momentâneas em que as necessidades pessoais ou grupais falam mais alto que a necessidade histórica. Foi o caso típico do parlamento brasileiro de 1961.

Manifestam-se assim, no Direito Constitucional, dois fenômenos sócio-culturais gerais, a radicação e a transplantação, que são inversamente proporcionais. Radicado é o instituto que tem originalmente ou adquire posteriormente as suas raízes na história da nação, podendo-se falar, assim, em radicação originária e radicação adquirida. Já a transplantação constitucional ocorre quando o instituto vem de onde tinha raízes par onde não as tem. Evidentemente, o efeito artificial da transplantação vai decrescendo na medida em que cresce a radicação.

A análise desses fenômenos, que implicam uma relação entre forma e conteúdo, permite concluir duas leis tendenciais.

Quanto mais um instituto está radicado no conteúdo histórico da nação, tanto mais tende a ser estável na constituição formal jurídica do Estado, perdurando através do tempo. Por essa lei de tendência histórica, a estabilidade e a durabilidade de um instituto jurídico decorrem de sua radicação. É o caso do município no Brasil.

Igualmente, mas em outro sentido, quanto mais um instituto perdura na constituição formal jurídica de um Estado, tanto mais tende a radicar-se na história política da nação, estabilizando-se através do tempo. Por essa lei tendencial, a radicação e a estabilidade de um instituto jurídico decorrem de sua duração. É o que vem ocorrendo com o presidencialismo no Brasil.

Não é prudente, nem conveniente, contrariar essas leis tendenciais históricas. Tanto no caso em que o instituto tem radicação originária entre nós, quanto no caso em que sobrevém a radicação adquirida, como sobreveio para o presidencialismo e a federação, o que se deve é aprimorar as formas constitucionais já radicadas e não substituí-las por outras que sejam transplantadas agora, com o artificialismo inicial próprio da transplantação. Melhor é prestigiar os institutos já radicados, ou em processo de radicação, do que desprezá-los por outros, sem nenhuma raiz ou já erradicados.

O parlamentarismo não tem raiz entre nós. Alguns querem provar que se praticou um governo parlamentarista no Brasil imperial. Na verdade, aí não houve senão um atípico governo de gabinete, consentido pelo imperador, mas submetido de tal modo ao seu poder, que mais se descaracterizou do que se caracterizou como parlamentarismo. Contudo, mesmo se admitida, por hipótese de trabalho, a existência desse parlamentarismo imperial, chamado pela doutrina de parlamentarismo bastardo, ele foi totalmente erradicado pela república federativa presidencialista. Se o presidencialismo teve raízes, já as perdeu de todo. O parlamentarismo imperial, se é que existiu, foi uma experiência anômala, como foi o parlamentarismo republicano de 1961, sem nitidez institucional, sem força prática, nem penetração histórica.

Por conseguinte, não creio ser vantajoso substituir o presidencialismo importado outrora, mas já radicado historicamente, por um parlamentarismo importado agora, sem raiz histórica. O parlamentarismo agora será pura transplantação – eivado daquele artificialismo inicial próprio de toda transplantação, caso não seja também contaminado por casuísmo intercorrente para atender a ideais acadêmicos, convicções pessoais ou interesses irrelevantes.

A verdade é uma só: o presidencialismo já ganhou raízes no Brasil e, por isso, tem mais condições históricas de ser aprimorado e estabilizar-se na Constituição brasileira.

Pelo que, melhor é aperfeiçoar o presidencialismo, completando o ciclo histórico que já conhecemos e acompanhamos desde 1889. Não se deve recorrer novamente à transplantação para trazer o parlamentarismo, iniciando um ciclo histórico que não sabemos como evoluirá. O desenvolvimento histórico brasileiro é instável e sensível. Por si só, a instabilidade econômico-social ameaça a estabilidade jurídico-institucional. Não aumentemos o risco. Não é prudente fazermos experiências. Chega de experiências para atender ao tecnicismo acadêmico. Devemos ter os pés no chão. Experimentos "revolucionários" mais serão extravagantes do que revolucionários. Em verdade, se o presidencialismo vem padecendo de certos males, é mais tranqüilo curá-los – e não extirpar traumaticamente o próprio presidencialismo. Se o regime presidencial está doente, vamos curá-lo sem matá-lo. Matá-lo não irá curar, mas decerto agravar a enfermidade institucional do Brasil. O que se deve é aperfeiçoar o presidencialismo. É o que mais condiz com a segurança da Nação e a tranqüilidade do povo.

Este é o meu pensamento básico. Entretanto, gostaria ainda de discutir alguns argumentos dentro do tema.

Aponta-se o parlamentarismo como capaz de absorver e resolver as crises institucionais decorrentes do natural jogo de poder. Nega-se tal capacidade ao presidencialismo, culpando-o por golpes de estado e sucessões presidenciais traumáticas. Na verdade, os golpes e traumas institucionais emergem de condições sociais culturais que independem igualmente do parlamentarismo ou do presidencialismo e, até mesmo, da monarquia ou da república. As crises podem ser evitadas, freadas ou superadas, tanto pelo presidencialismo quanto pelo parlamentarismo, já que essa capacidade não resulta da virtude interna do regime, mas de sua radicação externa no conteúdo histórico-social, em relação ao qual, quanto mais radicado estiver, mais adequado será o regime, como já vimos. E vimos também que o presidencialismo está mais radicado – portanto, é mais adequado – aqui, no Brasil. Por conseguinte, não resta dúvida de que, mais que o presidencialismo, o parlamentarismo nas condições brasileiras não será um extintor de crises, mas um fator de instabilidade. Isso, sem falar no fantasma da dissolução do parlamento, cuja freqüência é imprevisível. Todavia, é previsível que os primeiros-ministros se sucederão mais freqüentemente e mais traumaticamente do que os presidentes da República. Nas condições brasileiras, e por não fixar o mandato do chefe de governo, o parlamentarismo traria uma instabilidade de chefia que agravará a indecisão do próprio governo.

Aliás, no parlamentarismo, a indecisão do governo poderá ser agravada pela eleição presidencial direta, que dará ao presidente da República uma força política imcompatível com a função íntima, que lhe reserva o regime, no tocante ao Poder Executivo. Certamente, a força política do presidente, haurida e consagrada diretamente nas urnas, tenderá a preencher esse vazio funcional. Daí resultá-la a disputa de poder, o conflito institucional, tanto na hipótese de um primeiro-ministro forte, como de um fraco. Entre nós, já que não estamos dispostos a abrir mão das eleições presidenciais diretas, esse fator de instabilidade é redobradamente preocupante. Eleição presidencial direta é incoerente, se não for incompatível, com o parlamentarismo. Como as eleições diretas constituem uma tendência histórica irreversível do povo brasileiro, não há coerência alguma do parlamentarismo com o espírito da República, nem com o anseio popular que o gerou e sustenta. De novo aqui se ressaltam o artificialismo e a inautenticidade de um parlamentarismo que pretenda cair de cima para baixo, sorrateiramente, casuisticamente, em um momento histórico que não o reclame nem o aclame. Não resta dúvida de que, se acontecer essa impostura, teremos um parlamentarismo mais instável ainda do que já tivemos ou já tiveram outros Estados, na Europa e na América. Por exemplo, no parlamentarismo francês da Terceira República, de 1875 a 1940, sucederam-se mais de cem ministérios. A Quarta República francesa, de 1946 a 1958, em doze anos conheceu dezesseis ministérios parlamentaristas. Na média, cada ministério não durou mais que nove meses. Na América, sirva de exemplo o Chile: de 1891 a 1920, houve oitenta mudanças ministeriais; os partidos políticos se multiplicam ao extremo, conjugando-se em coligações efêmeras e desmoralizantes. Desse modo, as condições de um parlamentarismo artificial inibiu a continuidade, a decisão e a força do governo, retardando a solução dos problemas sociais. É de perguntar se não estão aí raízes remotas da crise chilena que, perdurando por um presidencialismo posterior a 1925, veio a desembocar no golpe de Pinochet.

No Brasil, no curtíssimo período do parlamentarismo de 1961, não houve sequer um primeiro-ministro, dos muitos, que se mantivesse no poder com tempo e condições de governar. Houve mesmo um primeiro-ministro, o Senador Moura Andrade, que renunciou antes de empossado. Talvez esse parlamentarismo adicionado à Constituição brasileira tenha ajudado a gravar de tal modo a crise, que ela foi além do presidencialismo restaurado, para estourar no movimento militar de 1964.

Portanto, desses e de outros exemplos americanos e europeus, conclui-se que nem o parlamentarismo, nem o presidencialismo, por si sós, têm o condão milagroso da estabilidade constitucional como característica própria, que torne superior e melhor um regime em detrimento do outro. É inútil tentar argumentar nesse rumo. No mínimo, em matéria de instabilidade, as estatísticas de ambas empatam e anulam-se.

Assim, ao contrário do que se pensa, tanto o parlamentarismo quanto o presidencialismo pressupõem a estabilidade econômico-social e funcionam na razão desse pressuposto fático. O parlamentarismo não tem a virtude intrínseca de conter crises e evitar golpes. Tanto é que foi usado no Brasil de 1961 exatamente para dar o golpe e, no pouco em que vigorou, não conteve a crise, como se esperava, mas talvez a tenha agravado.

De fato, o que evita golpe ou crise não é a virtude interna do regime em si mesmo, mas a maior radicação dele ao contexto histórico-social. Nesse sentido, o presidencialismo certamente será mais eficiente entre nós, porque mais radicado. Por isso mesmo, a discussão de virtudes internas de ambos os regimes tomados em si mesmos tende a descambar para a disputa acadêmica e estéril, pois ambos têm inegáveis virtudes contrapostas e inegáveis fraquezas. Mais útil é relacionar as condições internas do regime com as condições externas do contexto histórico. Nessa relação, parece ganhar o presidencialismo, porque a sua virtude interna de maior estabilidade e energia do Poder Executivo atende melhor, e poderá sobrepor-se, às condições externas de instabilidade econômico-social, inerentes a um país em desenvolvimento atribulado como o Brasil. E não se confundam, por favor, a energia e a estabilidade do Executivo presidencial com o autoritarismo e a permanência de uma ditadura. Pois o Brasil tem permanecido, muitas vezes e muito tempo, não no presidencialismo, mas na ditadura, apenas usando o ditador a roupagem e o título de presidente da República. Não se confunda autoritarismo com presidencialismo, porque o autoritarismo pode manifestar-se igualmente no parlamentarismo, em que o chefe de estado pode sufocar autocraticamente o chefe de governo. Cumpre fazer bem nítida distinção entre ditadura e presidencialismo. É necessário fazê-la bem firme, porque no Brasil, durante alguns e longos períodos, não vigorou o presidencialismo, na sua autenticidade, mas um presidencialismo ditatorial, uma ditadura disfarçada de presidencialismo.

No desenvolvimento histórico brasileiro, outro argumento tem surgido contra o presidencialismo. É o de que somente o parlamentarismo poderá restabelecer o prestígio do Poder Legislativo. Não é verdade. Para reforçar o legislativo, basta extirparem-se os desvios constitucionais que o deprimem. Assim, o decreto-lei, o decurso de prazo, a atrofia da iniciativa de lei pelos parlamentares, a limitação e esterilização das comissões parlamentares de inquérito, a escamoteação das imunidades parlamentares, esses e outros absurdos autoritários, herdados de regimes anteriores que não foram presidencialistas, são incompatíveis com o verdadeiro regime presidencial de governo. Devem ser erradicados da Constituição e da vida política do Brasil, todos, definitivamente.

Muitos argumentos contra o presidencialismo têm sido buscados nos regimes distorcidos, freqüentes na América Latina. Esses argumentos se negam por si mesmos. Não valem porque versam sobre ditaduras e não sobre o presidencialismo. Aliás, nestas águas turvas da confusão de presidencialismo com autoritarismo é que tem sido pescados, mormente na América Latina, os argumentos contra o regime presidencial. Mas, por isso mesmo, essa argumentação já nasce morta; invalida-se desde a sua base.

Insista-se neste ponto – deve-se primeiro limpar o presidencialismo da ditadura. Aí, após enxergá-lo limpo, condená-lo, se for o caso. Porém, antes de condenar, há primeiro que experimentar mais radicalmente o presidencialismo autêntico. Poucas vezes o Brasil o experimentou. Não se condena furiosamente o que não se conhece suficientemente.

Outrossim, dentro do próprio presidencialismo podem ser encontrados os mecanismos de contenção do autoritarismo presidencial que desnatura esse regime. Apenas dois exemplos de institutos próprios do presidencialismo e capazes de conter a hipertrofia e o abuso do Executivo.

Primeiro, a redução ao mínimo, se não a ausência, da iniciativa de leis pelo presidente da República. Com isso, obriga-se o presidente a praticar a chamada iniciativa indireta, propondo, através dos parlamentares e do líder de seu partido, os projetos de lei que deseja. Obriga-se o presidente a conversar com o Legislativo, ir buscar os parlamentares, apoiar-se neles e valorizá-los. A adoção de iniciativa mínima, ou mesmo nenhuma, para o Executivo, em todos os níveis da Federação, redimirá os nossos senadores, deputados federais e estaduais e vereadores da posição inferior em que, às vezes, são postos perante os prefeitos, os governadores e o presidente da República. Não tenho dúvida disso.

Segundo, a aprovação prévia, pelo Legislativo, dos ministros e secretários que servem ao Executivo, como decorrentemente a sua censura posterior, constituem uma forma constitucional presidencialista de inibir o Poder Executivo, nos três níveis da Federação. Essa forma é praticada com maior ou menor intensidade em alguns Estados-Membros e na própria União norte-americana.

Como se vê, o presidencialismo encontra em si mesmo os seus mecanismos de contenção. Portanto, par conter a hipertrofia do Poder Executivo, não é necessário substituir o presidencialismo pelo parlamentarismo ou semiparlamentarismo: basta limpar e tornar autêntico o presidencialismo em todos os níveis federativos, União, Estados e Municípios, e usar de mecanismos de contenção e equilíbrio dos três Poderes que são próprios do presidencialismo. Aliás, o princípio da divisão, equilíbrio e freio do Poder estatal é íntimo e essencial do presidencialismo, mais que do parlamentarismo.

Concluo taxativamente, com base no que expus, que o parlamentarismo para o Brasil é pura transplantação. Artificial, não será por si só a virtude de evitar crises, mas poderá mesmo gerá-las já que não está de acordo com a tendência histórica do povo brasileiro, que reclama eleições presidenciais diretas. Porem, de um presidente presidencialista, e não desnaturado pelo parlamentarismo que o esvazia, nem pelo autoritarismo que o agiganta. O parlamentarismo, sendo incompatível com essas eleições diretas, é incompatível com a tendência da República brasileira. Esta quer um presidencialismo surgido diretamente das urnas, arraigado democraticamente, sem casuísmo, nem artificialismo, nem autoritarismo.

É necessário construir historicamente esse presidencialismo, com tenacidade, começando por constituí-lo juridicamente, com autenticidade.