Noções sobre Impeachment

1.  INTRODUÇÃO

A doutrina brasileira tinha por ineficaz o instituto do impeachment. Para o fim de promover a responsabilidade presidencial, não enxergava nele senão um tigre de palha. Não era sequer um canhão de museu, que pudesse figurar entre as antigualhas históricas, recolhido à secção arqueológica de uma armaria. Era apenas um monstro de pagode... medonho na carranca e nas garras imóveis. Assim caricato – tal, como a experiência o revelava – afigurava-se inepto para realizar os fins que lhe foram assinados pela Constituição. Indisfarçavelmente, não assegurava, de maneira efetiva, a responsabilidade política do Presidente da República. Em suma, a doutrina era unânime: tratava-se de uma peça de museu. Tudo isso, até o caso envolvendo o Pres. Collor.

O caso Collor mudou o impeachment? Em si mesmo, teoricamente considerado, não. Mas modificou as condições de sua existência prática. No curso do processo do Presidente Collor, o impeachment se tornou popular – divulgou-se entre o povo – no Brasil. Antes, jazia na Constituição, à distância do povo. O episódio Collor confirmou-lhe no Brasil uma nova qualidade que já despontara nos Estados Unidos com o episódio Nixon: a de instrumento de interação do povo com a representação parlamentar mediante os meios eletrônicos de comunicação de massa. A esse recondicionamento do impeachment pela comunicação eletrônica, não pode permanecer insensível a doutrina constitucionalista brasileira. Ainda mais, quando se verifica que – seja por coincidência, seja por decorrência, pouco importa – o fenômeno se deu em condições institucionais geradas pelo direito constitucional. Sim, a Constituição de 1988 não se limitou a recompor a democracia brasileira, mas corajosamente rompeu tradições, não só para alargá-la com o voto dos menores relativamente incapazes e dos analfabetos e, enfim, dos soldados e praças-de-pré, mas também para autenticá-la com institutos de manifestação direta e maciça do povo.

O impeachment Collor envolveu a figura aguerrida de um Presidente bem falante, recentemente eleito pela crença do povo na prometida renovação dos usos e costumes políticos e administrativos. Particularmente, buliu com a esperança da juventude que, com a ampliação do seu direito de voto, pela primeira vez participara decisivamente do processo eleitoral. Fruto das urnas condicionadas ao diálogo eletrônico dos candidatos com a massa popular, após duas décadas de eleições indiretas predeterminadas pelas decisões secretas de um regime autoritário, o jovem Presidente não cedeu à hipótese de alguns lhe tirarem o mandato que milhões lhe deram. Obcecado por sua ascensão pelo povo e sobre o povo, desafiou os representantes igualmente eleitos pelo povo. Por meios inusitados porque recentes, valeu-se da tecnologia eletrônica para, em comunicação direta com as massas populares, jogar as urnas contra as urnas, nas quais todos eles, desafiante e desafiados, haviam obtido o poder.

Esse jogo, gerando uma contradição interna à novel democracia, trouxe a decisão para as ruas e, com ela, o impeachment. Despertou o clamor popular. Essa condição nova, a popularidade, redimiu o impeachment da antiga pecha, a ineficácia? Não. A pecha é que era imerecida. Discutível, o rótulo: peça de museu. Pois, desde antanho, um fato é certo: se o impeachment caiu em desuso nas monarquias, como na Grã-Bretanha, por efeito necessário do parlamentarismo, a cujo despontar serviu de alavanca, já nas repúblicas presidenciais essa conseqüência suicida, obviamente, não se deu, como também não se atrofiou o impeachment nem mesmo onde – como no Brasil – tenha o presidencialismo descambado para o presidentismo.

De fato, o impeachment republicano tem sido praticado. Tanto mais, quando se tem em vista que sua prática não consiste apenas na sua consumação pelo julgamento, o que é raro, mas abrange também os episódios inúmeros em que sua admissão, ou instauração, ou simples ameaça tem sido bastante para produzir o efeito ético que lhe é próprio, seja quando provoca a renúncia do acusado, seja, no mínimo, quando faz o acusado retornar ou não fugir aos padrões da moralidade política e administrativa.

Ao longo dessa prática secular, outro fato se vem tornando evidente: o termômetro do impeachment é a vox populi. Sem a voz do povo, o impeachment é um instituto mudo ou tartamudo. Ela o exige, o impulsiona, o dispensa. Antes dos representantes eleitos pelo povo, é o próprio povo que admite ou rejeita o processo, condena ou inocenta o acusado. Assim é o impeachment republicano: uma função política em que povo e representação agem um em razão do outro, reagindo a representação na razão direta da pressão popular. Essa condição de existência do impeachment, até então latente, ficou patente entre nós com o caso Collor. Este caso revelou algo que já era nativo e inerente ao impeachment: a instância popular, a necessidade de participação direta e efetiva do povo no processo de deposição dos mandatários por ele eleitos.

De fato, o impeachment não só nasceu, mas vive do clamor popular. Quando o povo o clama e reclama, o impeachment ganha vida. Quando não, é algo inerte, de que logo se esquece: um banquete insípido, a que poucos comparecem, ou, ainda apelando para a metáfora, uma caldeira apagada, que facilmente se enferruja. Mas, se o condimenta e aquece o clamor do povo, o impeachment adquire o sabor da democracia e ferve e, por sobre o fogaréu que por baixo o sustenta, serve à assepsia: é um processo pelo qual se afastam os germes patogênicos do governo republicano.

Por tudo isso, tal como de um vulcão, também do impeachment nunca se pode dizer que ele adormeceu para sempre. Ao silêncio pode suceder o clamor. A trepidação do povo nas ruas pode acordá-lo na história das repúblicas. Como de fato o acorda reiteradamente. Assim aconteceu no Brasil recentemente, em um quadrante republicano que, nesse aspecto, realmente perfez o quadro de uma Nova República.

Nada justifica, pois, a aposentadoria compulsória do impeachment republicano. Em vez de o recolher ao ócio dos museus e guardar os seus estudos nos caixotes dos sebos, a história do presidencialismo – até por seus episódios mais recentes, da última quadra do século XX – aconselha à doutrina deixá-lo bem visível nas estantes atuais do direito constitucional, daí podendo descer para as ruas, onde a prática do povo dá eficácia social à eficácia jurídica do constitucionalismo.

2.  CONCEITUAÇÃO

Genericamente, o impeachment é um processo destinado a apurar e punir condutas antiéticas graves, instaurado, processado e julgado por um órgão legislativo, contra um agente do Estado, para impedi-lo de continuar na função pública, mediante sua remoção do cargo ou função atual e inabilitação para qualquer outro cargo ou função por um certo tempo. Eis como o impeachment se apresenta na atualidade, em que – plenamente emancipado de seu ancestral monárquico – é um instituto destacadamente republicano.

Típico do direito ocidental, nasceu na Inglaterra como processo criminal. Daí, passou aos Estados Unidos, onde perdeu a natureza criminal, tornando-se um procedimento estritamente político. Esses países lhe marcaram o desenvolvimento, gerando as duas espécies históricas de impeachment, o criminal e o político.

O criminal nasceu no direito medieval em congruência com o próprio surgimento da representação política das únicas classes que podiam estar em parlamento com o rei: os velhos nobres feudais e os novos burgueses enriquecidos, aqueles ainda senhores dos feudos e estes já deles libertos pelo mercantilismo. Em meio a essa tríplice estrutura, em que parlamentam o rei, os nobres e os burgueses, o impeachment nasceu, viveu e morreu em função da correlação de forças em que se tem processado o governo inglês: the king in parliament. Mas, antes de perder sua força, o impeachment plantou rebento na constituição dos então recentes Estados Unidos da América, onde germinou com uma qualidade que lhe garantiu sobrevivência com vida nova: abandonando as punições físicas e patrimoniais, tornou-se um procedimento que, em si mesmo, é de conseqüência somente política. Nessa mutação, na origem do Estado contemporâneo, tendo por berço a constituição escrita, nasceu o impeachment republicano, sucessor do impeachment monárquico, que nascera na origem do Estado moderno, embalado no berço de uma constituição costumeira.

3. ORIGEM  E  EVOLUÇÃO  NA  INGLATERRA

Na Inglaterra, as origens do impeachment remontam aos séculos XIII e XIV, quando ele despontou como um meio de se abrir nas casas parlamentares uma investigação com vistas a prover a punição de alguém que era acusado pelo clamor público. Em 1283 houve um procedimento tal – que alguns apontam como o pioneiro – contra um certo David, conhecido como “o irmão de Llewellyn”. Outros se seguiram, como o de Thomas, Conde de Lancaster, em 1322, o de Roger Mortiner e o de Simon de Beresford, em 1330, e o do Arcebispo de Cantuária, John Stratford, que em 1341 foi acusado ante o Parlamento com base em denúncias notoriamente difamatórias. Esses casos pioneiros ainda não eram o impeachment propriamente dito. Mas aí ele despontava.

Casos mais típicos se configuraram na segunda metade do século XIV. Em 1350, o de Thomas de Barclay. Em 1376, o procedimento instaurado contra um mercador de Londres, chamado Richard Lyons, atingiu a pessoa de William, Lorde Latimer, o que – além de dar-lhe bem maior repercussão – iniciou uma característica que mais tarde se reafirmou e persistiu: os réus do impeachment são políticos. Ademais, esse foi o primeiro caso em que Parlamento racionalizou o impeachment, convertendo-o em processo e julgamento definitivos, tendo os Comuns como acusadores e os Lordes como julgadores. Nessa mesma conjuntura, também se afirma o impeachment contra a mulher: Alice Perrers, em 1377. De qualquer modo, variam as conclusões quanto à data em que o processo surgiu e à personagem que o inaugurou.

Após a acusação de William de la Pole, Duque de Suffolk, em 1450, e o julgamento de William, Lord Stanley, em 1459, a freqüência das acusações diminuiu. Em 1529 e 1549 foram atacados, respectivamente, o Cardeal Wolsey e Sir Thomas Seymour. O impeachment caiu em desuso até o século XVII. Foi reativado em 1620, quando serviu aos Comuns para atacar os monopólios de Sir Giles Momperson. Os Comuns entenderam que não o poderiam processar senão com base em uma competência política própria das Casas do Parlamento e, para isso, sugeriram aos Lordes a restauração do impeachment, ao que se opôs o rei, Jaime I, mas sem êxito. Cada vez mais cônscios do poder de sua nova arma, os Comuns passaram a atacar altas personalidades do Reino, como Francis Bacon, o Visconde de Saint Albans, o Conde de Middlesex e outros, inclusive os ministros do rei que perdiam a confiança dos parlamentares. No caso Danby, decidiu-se que o impeachment, procedimento próprio das casas parlamentares, não era alcançado pelo poder de perdão, prerrogativa própria do rei, o que o impediu de salvar os ministros. Confirma-se, dessa maneira, o impeachment, como um instrumento de pressão sobre os ministros do rei.

O impeachment era um procedimento penal mas, não podendo o monarca agraciar os condenados por ele, não cabendo apreciação judicial das decisões nele tomadas, estava nas mãos do Parlamento caracterizar, ou não, a conduta de um ministro como criminosa.

Também no impeachment, a Casa dos Lordes, que é o mais alto tribunal do Reino Unido da Grã-Bretanha, funciona com tribunal judiciário. Por simples maioria, pode condenar a penas terríveis – multas, confisco de bens, desonra, exílio, prisão e, até mesmo, morte – que implicavam, obviamente, o afastamento do cargo. Para evitar tais punições, os ministros renunciavam antes de ser instaurado o impeachment, fugindo à simples ameaça de serem processados.

De 1621 a 1715, em cerca de cinqüenta julgamentos realizados, foi rechaçada a tentativa de restringir o objeto e as conseqüências do processo. Mas, ao atacar pessoalmente os ministros, de fato os Comuns estavam atacando a política do ministério. Aí se firmou o costume de atender o ministério às políticas discutidas e traçadas nas casas parlamentares, sobretudo pelos Comuns, e de renunciar o ministro ao perder a confiança parlamentar. Com isso, desviando do rei para o parlamento a responsabilidade política do ministério, o impeachment se tornou um dos principais instrumentos institucionais pelos quais se forjou o parlamentarismo na Inglaterra. Mas eram grandes as limitações e os inconvenientes do impeachment.

Constituía ele uma mescla bastante complexa de processo penal com procedimento político, em que se assegurava amplo direito de defesa, provocando debates longos e desgastantes. Daí, com o tempo, a preferência pelo bill of attainder, que era uma lei, procedimento puramente legislativo, pelo qual se condenava ex vi legis, sem direito de defesa. O impeachment – do mesmo modo que o veto, que foi usado pela última vez em 1703, pela Rainha Ana – caiu definitivamente em desuso na Inglaterra a partir do caso em que Lorde Melville, em 1806, foi acusado de malversação das finanças do Almirantado.

4. MUTAÇÃO  E  EVOLUÇÃO  NOS  ESTADOS  UNIDOS

O constitucionalismo da primeira hora, insurgindo contra o absolutismo dos reis, na passagem da era moderna para a era contemporânea, buscou controlá-lo por dois mecanismos, então havidos por necessários e suficientes para essa finalidade: a separação de poderes, mecanismo interno, disposto no interior do poder, e a declaração de direitos, mecanismo externo, oposto do exterior ao poder. Ambos surgiram com o empirismo inglês, de forma natural, ao longo do seu constitucionalismo costumeiro. Depois, aperfeiçoaram-se com o racionalismo francês e o pragmatismo norte-americano, os quais – de forma elaborada – puseram em ação uma prática inédita: a de escrever a constituição do Estado, dotada desses dois mecanismos, para limitar o poder político. Os norte-americanos inauguraram essa prática com a Constituição do Estado da Virgínia, editada em junho de 1776, antes da Declaração de Independência de 4 de julho de 1776, e com a sua Constituição nacional, que entrou em vigor em 1787. Destacadamente nesta última, aprimoraram a separação de poderes.

Já no governo colonial, os americanos haviam entrado em contato com alguns aspectos da divisão e separação e, depois, da colaboração e integração de poderes praticadas empiricamente pelos ingleses. Mas, sobretudo, a respeito da excelência da separação rigorosa de poderes, tiveram uma notícia racionalizada e entusiástica na leitura de Montesquieu. Adotaram-na com todo o rigor. No entanto, para aprimorá-la, em face da peculiar necessidade de limitar o poder federal, desenvolveram o que chamaram de checks and balances: freios e contrapesos que, embora já esboçados por Montesquieu, só vieram a ser incrementados teórica e praticamente nos Estados Unidos.

A preocupação das ex-colônias com o controle do poder era atual e enorme. Mal se haviam libertado da opressão da monarquia metropolitana e se proclamado repúblicas soberanas, viam-se perante um desafio histórico assustador e instigante: sob pena de não reunir condições de progresso e, pior, soçobrar diante do revanchismo da metrópole, deveriam elas criar acima de si mesmas um poder que as unisse, mas em cujas mãos gigantescas poderiam, do mesmo modo, perder a liberdade recém-conquistada. Para consolidar sua união, foram forçados pela necessidade histórica a escrever uma constituição – que resultou numa obra-prima da engenharia jurídico-política – na qual desenvolveram a forma de estado, o regime, o sistema e a forma de governo que lhes convinham. Para tanto, valeram-se de institutos e instituições que – embora vários de origem e finalidade – souberam genialmente adaptar num só organismo estatal. Tais, como The Senate, inspiração romana, que conjugaram com The House of Representatives, herança das colônias, para formar The Congress of de United States of America. Do mesmo modo, hauriram da Inglaterra e da França aqueles dois mecanismos de limitação do poder: a separação de poderes e a declaração de direitos.

Foi com a finalidade específica de aprimorar a separação de poderes que os constituintes norte-americanos retomaram dois institutos que há muito estavam em desuso na Inglaterra: o veto e o impeachment, que introduziram entre os checks and balances. Para esse fim, tiveram de descriminar ou descriminalizar o impeachment, dando-lhe uma finalidade exclusivamente política. Portanto, a descriminação ou descriminalização do impeachment nos Estados Unidos deveu-se ao seu aproveitamento e inclusão como uma das peças do mecanismo de checks and balances entre os Poderes.

No procedimento constitucional do impeachment, em sua Constituição federal, os norte-americanos outorgaram à Casa dos Representantes a exclusividade da denúncia e ao Senado a do julgamento (art. I, seç. 2, cl. 5 e 6) do Presidente, Vice-Presidente e todos os agentes públicos civis, a fim de serem afastados de seus cargos e funções, por traição, suborno ou outros altos crimes ou más condutas (art. II, seç. 4). Não são muitos os casos de impeachment realmente concluídos por julgamento do Senado, ainda que maior seja o número de ameaças ou de processos instaurados, os quais – como no célebre caso do Presidente Nixon – foram frustrados pela renúncia do acusado.

A renúncia do agente, após ser formalmente acusado, tem sido considerada uma solução mais prática, que põe fim ao processo, apesar do decidido no caso Belknap. Em 1876, William Belknap, ex-Secretário da Guerra, foi acusado de aceitar vantagens de um funcionário que ele mesmo nomeara para um entreposto comercial do exército. O Senado não aprovou a tese de que ele não poderia ser processado porque havia renunciado; e o condenou. Dos processos concluídos, apenas um teve por acusado um Presidente dos Estados Unidos. Em 1868, o Presidente Andrew Johnson foi formalmente acusado de violar um ato do Congresso, ao qual estaria enfrentando, pela tentativa de exoneração do Secretário da Guerra, Edwin M. Stanton. Foi absolvido por um voto de vantagem. Caso interessante foi o do senador William Blount, acusado em 1797 de conspirar e planejar a sublevação dos índios creeks e cherokees contra o Rei da Espanha. O Senado decidiu que um senador não era um agente civil no sentido em que o termo é empregado pela Constituição. O impeachment foi arquivado, mas, mesmo assim, o mandato de Blount foi cassado.

Nos Estados Unidos é geral a crítica ao impeachment de ser um procedimento tumultuado, favorecendo discussões paralelas e evasivas, incompatíveis com a linearidade e celeridade requeridas diante de fatos político-administrativos tão graves como a traição, o suborno e outros. Não obstante, não têm logrado êxito as tentativas de emendar a Constituição para reformar ou substituir o impeachment, por ser ele considerado um dos mais importantes checks and balances (freios e contrapesos) da separação de poderes nos Estados Unidos.

Ao Brasil, o impeachment chegou com constitucionalismo e já, desde o início, fugindo ao modelo anglo-saxônico, que não limitava a um ou outro, mas estendia a quase todos os agentes públicos o alcance do instituto. Primeira constituição brasileira, a do Império, de 1824, admitiu impeachment apenas para os Ministros de Estado, responsabilizando-os “por traição, por peita, suborno, ou concussão, por abuso do Poder, pela falta de observância da Lei, pelo que obrarem contra a Liberdade, segurança, ou propriedade dos Cidadãos, por qualquer dissipação dos bens públicos” (art. 133). “Uma Lei particular especificará a natureza destes delitos, e a maneira de proceder contra eles” (art. 134). Foi essa a finalidade da Lei de 15 de outubro de 1827. Enfim, “não salva aos Ministros da responsabilidade a ordem do Imperador vocal, ou por escrito” (art. 135). Durante o Império, o impeachment se praticou esporadicamente, nunca chegando à condenação.

Na primeira Constituição republicana brasileira, a de 1891, reserva-se o impeachment para o Presidente da República e para Ministros de Estado em crimes conexos com o Presidente, competindo à Câmara dos Deputados declarar a procedência ou não da acusação (arts. 29 e 53). Funda-se o impeachment em crimes de responsabilidade (art.53) definidos na Constituição em termos básicos e genéricos (art. 54). Declarada a procedência, o Presidente era afastado de suas funções (art. 53, parágrafo único) e cabia ao Senado o julgamento (arts. 33 e 53), a cuja deliberação presidia o Presidente do Supremo Tribunal Federal (art. 33, 1^o). O quórum de deliberação era de dois terços dos membros presentes (art. 33, 2^o). Não se previam “outras penas mais que a perda do cargo e a incapacidade de exercer qualquer outro”, mas “sem prejuízo da ação da justiça ordinária contra o condenado” (art. 53, 3^o). Nesses termos, assumiu o impeachment o contorno básico que conserva até hoje no constitucionalismo brasileiro, perpassando com pequenas variações pelas sucessivas constituições (a de 1934, a de 1937, a de 1946, a de 1967 e a Emenda Constitucional de 1969).

À vista da Constituição de 1988, é possível desdobrar o impeachment em dois tipos. O primeiro tipo é o impeachment propriamente dito, tradicional, cujos possíveis acusados são o Presidente e o Vice-Presidente da República em crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica em crimes da mesma natureza conexos com aqueles. O segundo tipo é o impeachment dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, do Procurador-Geral da República e do Advogado-Geral da União. Ambos os tipos são processados e julgados privativamente pelo Senado Federal (art. 52, I e II), devendo, também privativamente, a Câmara dos Deputados autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração do impeachment previsto no inciso I do art. 52. A Constituição considera crimes de responsabilidade, passíveis de dar ensejo ao impeachment, “os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal” e, em especial, os atos que arrola (art. 85, caput e incisos). Admitida a acusação, o Presidente da República ficará afastado desde a instauração do processo pelo Senado até cento e oitenta dias, quando então, se não houver terminado, o processo continuará com o Presidente de volta às suas funções (art. 86, §§ 1^o e 2^o). Enfim, nos casos de impeachment, o Senado será presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, decidirá por quórum de dois terços dos votos, e a pena se limitará à perda do cargo, com inabilitação por oito anos para o exercício de função pública, sem prejuízo das sanções judiciais cabíveis (art. 52, parágrafo único).

5. CONCLUSÃO

É o impeachment, no Brasil, uma peça de museu? Esse, o epíteto com que o tachou Paulo Brossard, bem como a quase unanimidade da doutrina. Se a destituição do Presidente Collor não passar de um episódio isolado, que prosperou por causa das caras-pintadas, aliadas à falta de tato do Presidente em compor a maioria parlamentar em seu favor, o epíteto continuará válido. Mas, a essa questão, só o tempo dará a resposta definitiva. A esperança de todos, aqui subscrita, é a de que, em vez de peça de museu, seja o impeachment atualizado e ativado como peça de artilharia, sempre à disposição do cidadão brasileiro, na guerra contra a corrupção política e administrativa do seu Estado Democrático de Direito.

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BARBOSA, Ruy. Ruínas de um governo. 1931.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. O parlamentarismo. São Paulo: Saraiva, 1993.     

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 25. ed. rev. São Paulo: Saraiva, 1999.

PINTO, Paulo Brossard de Souza. O impeachment: aspectos da responsabilidade política do Presidente da República. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1992. O texto original dessa monografia de Paulo Brossard, que se tornou obra clássica do constitucionalismo brasileiro, veio à luz em 1964, com uma segunda tiragem em 1965, editado pelas Oficinas Gráficas da Livraria do

Globo  S.A. de Porto Alegre.

BARBOSA, Ruy. Ruínas de um governo. 1931. p. 97.

PINTO, Paulo Brossard de Souza. O impeachment: aspectos da responsabilidade política do Presidente da República. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1992. p. 201. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 25. ed. rev. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 163. Para designar a degeneração do presidencialismo nas repúblicas latino-americanas, decorrente da concentração e demasia de poderes nas mãos do Chefe do Estado, do Governo e da Nação, tal como de há muito vem ocorrendo no Brasil, cunhei o termo presidentismo. É a exageração do presidencialismo, a tal ponto que, em vez de um presidente da república, na realidade se tem uma república do presidente. O termo foi aceito pela doutrina (cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. O parlamentarismo. São Paulo: Saraiva, 1993. p. 100).  PINTO, Paulo Brossard de Souza. O impeachment: aspectos da responsabilidade política do Presidente da República. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1992. p. 26. Ver tb. nota de rodapé 75.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 25 ed. rev. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 144.