Porque concede, aos que não cometeram infrações de trânsito, descontos no Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA, a Lei nº 11.400, de 21/12/99, do Estado do Rio Grande do Sul, trata de matéria tributária. Tendo nascido da queda do veto, foi promulgada pelo Presidente da Assembléia Legislativa. Se for impugnada pelo Governador ante o Tribunal de Justiça em ação de inconstitucionalidade, mais uma vez se julgará a questão de ser privativa do Executivo a iniciativa das leis tributárias. Essa questão tem sido freqüente e repetitiva nos tribunais brasileiros. Daí, a conveniência de reexaminá-la doutrinariamente.

Entre as leis de iniciativa privativa do Presidente da República, definidas no § 1^o do art. 61 da Constituição federal, não estão as leis tributárias, exceto as dos Territórios. Interpretem-se em conjunto as alíneas do inciso II desse § 1^o. Aí, quando a Constituição quer incluir, além dos Territórios, também a União, os Estados, o Distrito Federal, ela o diz expressamente. Nada disse de iniciativa privativa em matéria tributária, a não ser na alínea "b" e só para os Territórios. Como não há Território, conclui-se: enquanto durar essa situação, o Presidente da República não tem iniciativa privativa de nenhuma lei tributária. E, se vier a ser criado algum Território, somente em relação a ele será privativa do Presidente da República a iniciativa de leis em matéria tributária. Em suma: como não há e enquanto não houver norma excepcionante, a iniciativa das leis tributárias segue a norma geral fixada no caput do art. 61, ou seja: é competência comum às pessoas e entidades aí discriminadas.

Ademais, da combinação do inciso II do caput com o § 2^o do art. 165 da Constituição federal, não deriva competência privativa para iniciar lei tributária. Por esses dispositivos, lei de iniciativa do Executivo estabelecerá diretrizes orçamentárias e disporá, entre outras matérias, sobre as alterações na legislação tributária. Mas daí não se conclui ser privativa do Executivo a iniciativa da lei tributária. Essa conclusão cairia no absurdo de retirar do menor o maior. A lei de diretrizes orçamentárias dispõe apenas sobre alterações e não sobre toda a elaboração da legislação tributária, incluído seu início. Portanto, de seus dispositivos menores, limitados à alteração, não se pode tirar uma norma maior que se projete sobre toda a legislação tributária, para excepcioná-la da norma geral de iniciativa. Pressuposto de alterar é existir, pois não se pode alterar o que ainda não existe. Dispositivos sobre alteração não atingem o início da existência da coisa alterada. Nesses dispositivos peculiares ao orçamento, a Constituição apenas faculta a uma lei especial fixar diretrizes gerais sobre alterações da legislação tributária, respeitados os princípios constitucionais da tributação, incluso o da abertura (não-privatividade) da iniciativa da lei tributária. Caso contrário, no lugar de diretrizes orçamentárias, haveria normas excepcionantes das normas constitucionais da tributação, o que seria inconstitucional.

Aliás, na verdade, a lei de diretrizes orçamentárias é de iniciativa privativa do Executivo exatamente porque não é lei tributária, mas orçamentária. Orçamento é próprio do Governo. Por isso, a Constituição faz privativa do Executivo a iniciativa das leis orçamentárias. Mas não das leis tributárias. Tributo interessa a todo o povo, bem de perto. Por isso, a todos os Poderes que agem em nome do povo. Daí, a abertura da iniciativa legislativa tributária.

Tudo isso vale para o Estado do Rio Grande do Sul, cuja Constituição dispõe do mesmo modo que a Federal: não reserva ao Executivo a iniciativa das leis tributárias. É o que se evidencia da leitura de seus artigos 60, 82 e 149. Pelo que se conclui: é constitucional, em sua iniciativa legislativa, a Lei estadual nº 11.400/99, que premia os bons e pontuais contribuintes com descontos no IPVA. Aliás, premiar o bom para realçá-lo como modelo social é um dos papéis do direito. A função premial ganha vulto sobre a função punitiva, na medida em que a evolução social propicia o desenvolvimento cultural do Estado democrático de direito. Dessa evolução, em suas tradições, os gaúchos têm sido pioneiros no Brasil. Essa Lei, certamente, seguirá do Rio Grande do Sul como modelo para os demais estados.

Para inibi-la, não se diga que os descontos tumultuariam a execução orçamentária, ao retirar receitas com que o Governo contava. Esse argumento talvez valesse, se fosse imediata a execução. Mas o anula a norma da Constituição maior (art. 150, III, b) inegável na Constituição gaúcha (art. 140): os tributos, os aumentos e, por decorrência, os descontos tributários só se cobram no exercício seguinte ao de sua criação, a fim de dar tempo, ou ao cidadão para se adaptar ao tributo, ou ao Estado para se adaptar ao desconto. É a versão atual de um princípio ancestral: o da anualidade tributária

Enfim, não se diga que o art. 144 da Constituição gaúcha torna inconstitucional a Lei em foco. Esse artigo só faz apropriação e repasse de receita. Não, de competência. Obviamente, se retirasse do estado-membro a competência legislativa tributária sobre propriedade de veículos automotores, outorgada pelo art. 155, III, da Constituição federal, esse art. 144 é que seria inconstitucional.

Não há, pois, motivo algum por que afastar uma Lei que é plenamente constitucional e, no mérito, premia o bom cidadão. Ela atende adequadamente à função social da tributação e à função premial do direito. Ao mesmo tempo, compõe – nas condições tributárias, orçamentárias e financeiras postas pela Constituição – o interesse da Cidadania com o interesse do Estado.